近日，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)舉行CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)(第29期)，聚焦“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”。論壇第一單元由中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英代表課題組發(fā)布CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告。

本次論壇由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院和中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司聯(lián)合主辦，并邀請(qǐng)多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行聯(lián)合解析。

報(bào)告指出，隨著“土地謀發(fā)展”模式進(jìn)入衰竭期，以“賣地”推動(dòng)地方工業(yè)化、城市化發(fā)展的步伐在放緩，土地政策開始轉(zhuǎn)向，近年來(lái)出現(xiàn)三次重大調(diào)整，即2016年的規(guī)范土地抵押融資政策，年初以來(lái)多地發(fā)文明確今年將推行住宅用地“集中供地”模式，以及6月份財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布“土地出讓等非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收”政策。

報(bào)告分析了近期出臺(tái)的三大政策：一是土地不允許抵押再融資，基本上把地方政府靠地融資的發(fā)展模式基本切斷，就會(huì)僅限于賣地。二是土地出讓收入劃歸稅務(wù)以后，把地方政府從融資轉(zhuǎn)向賣地，回歸賣地以后這個(gè)政策真正得到實(shí)施，最后把地方政府賣地獲得出讓收入的通道也會(huì)切斷。三是集中供地，基本上是跟土地市場(chǎng)化改革的方向基本背離，看上去是地方政府能夠更多的掌握土地的供求，但實(shí)際上是整個(gè)土地市場(chǎng)的信號(hào)被擾亂。

報(bào)告稱，“以地謀發(fā)展”模式，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不好的時(shí)候，一般是通過(guò)用地指標(biāo)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，土地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的表現(xiàn)包括土地推動(dòng)了工業(yè)化、城市化等發(fā)展。近年來(lái)，“以地謀發(fā)展”模式出現(xiàn)衰竭現(xiàn)象，從全國(guó)和東部地區(qū)來(lái)看，繼續(xù)放地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)，對(duì)工業(yè)發(fā)展的效應(yīng)，對(duì)城市化的效應(yīng)都在越過(guò)門檻值后在下降，中西部地區(qū)無(wú)論是工業(yè)化、城市化，進(jìn)一步投放土地的績(jī)效都很差，但還在大量投放土地，這說(shuō)明“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)開始處于衰竭狀態(tài)。從2008年以來(lái)整個(gè)中國(guó)“以地謀發(fā)展”主要走向以地融資，靠土地抵押來(lái)支撐整個(gè)發(fā)展模式，主要是靠金融支撐，土地作為工具、平臺(tái)作為主要的手段來(lái)支撐的發(fā)展模式變化。

但從2016年開始，不允許地方政府土地抵押。盡管經(jīng)濟(jì)增速下降，土地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)功能下降，但地方政府還是靠土地的供應(yīng)來(lái)維持其運(yùn)行。

報(bào)告建議：一是找到改變土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的依賴性的制度安排。真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展需求決定土地供給，改變土地計(jì)劃供應(yīng)的配置;改變以土地指標(biāo)作為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具;各類規(guī)劃和試驗(yàn)區(qū)不以配土地指標(biāo)為政策安排;嚴(yán)格以規(guī)劃調(diào)整擴(kuò)增城市政府用地空間做法。

二是實(shí)行土地結(jié)構(gòu)改革，解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要有相應(yīng)政策設(shè)計(jì)來(lái)促進(jìn)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化用途，主要轉(zhuǎn)化為居住用途和城市宜居空間的用途;減少公共用地占比，增加城市生活和生態(tài)空間;增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。

三是堅(jiān)持市場(chǎng)在土地要素配置中的作用。要改變住宅用地供給不足的制度和激勵(lì)措施;重新評(píng)估集中供地政策的效果，供地不能排斥市場(chǎng)行為;完善供地市場(chǎng)化機(jī)制，核心是強(qiáng)化市場(chǎng)供給信號(hào)，減少政府的供地信號(hào)。

四是成立國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地增值收益的價(jià)值捕獲。

報(bào)告提出，應(yīng)加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新、打破都市圈的行政規(guī)劃尺度、實(shí)行都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，以及推進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地制度改革。(記者 華凌)